赤水河發源于云南省昭通市鎮雄縣赤水源鎮，總長約436.5千米，流域面積2.04萬平方千米，覆蓋3省4市14個縣級行政區域，是長江上游眾多珍稀特有魚類的重要棲息地和繁殖場所，對構建長江上游重要生態安全屏障具有重大意義。

不久前，云南、貴州、四川三省人大常委會會議同步審議通過關于加強赤水河流域共同保護的決定（以下簡稱“共同決定”）和三地赤水河流域保護條例（以下簡稱“條例”），“共同決定+條例”于7月1日起正式施行。

從“要我保護”向“我要保護”轉變

一江清水入長江。3月1日，長江保護法正式施行。“赤水河是長江流域的重要支流，保護赤水河就是保護長江。三省共同立法突出水資源、水環境、水生態協同治理，將更好貫徹落實長江保護法，細化銜接長江保護法有關規定。”全國人大環資委法案室主任歐琳說。

“共同立法為保護赤水河流域獨特的自然、生態和人文環境，加強赤水河流域綜合治理、系統治理、源頭治理提供了法治保障。”歐琳表示，共同立法站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經濟社會發展，建立健全保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的利益導向機制，引導和倒逼形成綠色發展方式、生產方式和生活方式，推動實現從“要我保護”到“我要保護”的轉變。

拆除小水電站、處理垃圾污水、整治硫黃礦渣、退耕還林還竹還果、禁止非法捕撈……近年來，云南針對赤水河流域保護治理中的問題，不斷采取有力措施。“為了進一步做好流域內的生態環境保護與修復，讓天更藍、山更綠、水更清，《云南省赤水河流域保護條例》設立‘綠色發展’專章，規定縣級以上人民政府應當調整、優化產業結構和布局，推進赤水河流域綠色發展，禁止在赤水河相關區域安排重污染企業和項目、進行小水電開發等。”云南省人大常委會法工委主任馬春文介紹。

赤水河的生態環境與流域內的人民群眾息息相關。在貴州境內，赤水河流經畢節、遵義轄區內的8個縣（市、區），涉及大約300萬人口。早在2011年7月，貴州省人大常委會就通過了《貴州省赤水河流域保護條例》，在規范貴州境內流域開發、利用、治理等方面初見成效。2020年監測數據顯示，赤水河貴州段16個水質監測斷面水質優良率達100%。“這次新修訂的《貴州省赤水河流域保護條例》進一步增加了一系列禁止性規定，從嚴整治小水電工程、化工項目、網箱養殖、非法捕撈和非法采砂開礦等，將有利于鞏固赤水河流域生態保護成果，筑牢長江上游重要生態屏障。”貴州省人大常委會法工委副主任李勇介紹。

四川境內赤水河流域聚集了豐富的紅色資源和較高人文價值的歷史遺址。“四川將流域保護與紅色文化資源保護、鄉村振興戰略、新型城鎮化戰略相結合，加強赤水河流域文化遺產保護工作，繼承和弘揚優秀特色文化。”四川省人大常委會法工委副主任楊筠介紹。

從“聯動”到“共立”，推動地方治理協同合作

前些年，赤水河流域的一些企業將污水排入河中，嚴重污染水質，破壞了赤水河的生態平衡。為共同保護美麗的赤水河，2013年6月，云貴川三省簽訂跨界流域聯合執法協議，在赤水河流域實行聯合執法、聯合監測、聯合應急。2018年，云貴川又建立了跨流域生態補償機制，并商定三省每年按照一定比例，拿出一定資金進行生態補償。但在具體執行過程中，由于各省行政區域內的流域功能定位、產業布局、保護方式和執法標準等存在差異，“分河而治”帶來的流域管理難題較為突出。

河流具有流動性、跨區域性，相關生態環保問題也具有共性和聯動性。依靠單一行政區劃無法解決流域管理難題。

共同立法是實現利益平衡的有效途徑。圍繞赤水河流域保護的重大問題，三地人大在分歧和矛盾上做文章，在共識與合作上下功夫，使流域層面的整體治理效能最大化。其中，共同決定主要圍繞赤水河流域保護中的共性問題，由三省作出承諾；條例側重細化和落實，體現地方立法特色和可操作性。這種立法組合將有效破解“上游保護下游污染”“按下葫蘆浮起瓢”問題，達到“1+1+1＞3”的效果。

“既要體現三省立法共性需求，又要兼顧各省個性化立法需求。”馬春文表示，共同決定解決了三省如何協調配合、聯防聯控、共同保護治理的問題，制定條例解決了本省行政區域內如何保護的問題，這種“共同決定+條例”的方式，破解了共立和共治的難題。

裝好立法“導航儀”、排好立法“路線圖”、定好立法“時間表”、打好立法“組合拳”，“共同決定‘同一文本，同時審議，同時公布，同時實施’，實現了區域立法從‘聯動’到‘共立’的躍升。”楊筠介紹，四川強調加強與鄰省同級人民政府的行政執法聯動響應與協作，定期開展聯合執法，建立健全信息共享系統，加強水質、水量等監測站點的統籌布局和聯合監測。

李勇介紹，三省在立法工作中聚焦上下游、左右岸、干支流之間產業布局、發展需求、環境準入、污水排放標準、環境監管執法等不一致帶來的難點焦點問題，著力于跨行政區域的協調配合，以系統性思維和法治觀念完善三省協同保護機制，形成上下游聯動、干支流統籌、左右岸合力，推動省際跨區域生態環境保護共同治理，構建赤水河流域共抓大保護新格局。

一張藍圖繪到底，一江清水綿延后世

“四川省人大及其常委會將通過聯動執法檢查、專題調研等方式，進一步完善橫向生態保護補償、依法信息公開、公眾參與程序、環境公益訴訟等制度，確保共同決定和條例取得最佳實施效果。”楊筠表示。

共同決定對三省開展立法、執法、司法、普法、監督和規劃等全方位協作配合作了具體規定。“各級人大及其常委會將按條例和共同決定的規定，聽取專項工作報告，進行專題詢問、專項調研，組織代表視察等方式，加強條例和共同決定實施情況的法律監督和工作監督。”馬春文說，同時希望社會各有關方面，對赤水河流域保護治理情況依法開展監督，形成全社會共治共享的良好氛圍。

楊筠介紹，四川在深入總結這次共同立法實踐經驗的基礎上，將結合成渝地區雙城經濟圈建設，與重慶共同推進嘉陵江流域保護協同立法，積極推動與甘肅、陜西等地協同開展大熊貓國家公園建設立法等工作，通過進一步加強區域協同立法、共同立法和聯動執法，為促進區域協調發展、保護生態、保障民生提供有力的法治保障。

“共同立法+決定”的立法原則、程序、實現路徑和相關機制，為地方區域和流域共同立法作出了示范。“赤水河流域共同保護立法解決了國家層面難以為每個流域專門立法的問題，有效推動地方治理協同合作，依法協調利益沖突，促進共同保護水環境，強化共同的法律責任，共同破解流域生態保護和區域經濟社會發展中的共性難題，為地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新經驗。”歐琳說。

“一張藍圖繪到底，一茬接著一茬干，確保一江清水綿延后世、惠澤人民。”全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶表示，全國人大常委會將繼續支持和推動有關地方開展流域區域共同立法工作，深入總結地方流域區域共同立法的創新做法，總結提煉可復制、可推廣的經驗。

原刊于《 人民日報 》（ 2021年07月29日 第 18 版）

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